引言

公路的修建，是一个地区发展的前提与基础，相互交织的公路线，形成了四通八达的交通网络。修建和维护公路的成本非常高昂，不同的国家有不同的建设资金构成与运营收入来源。你知道我国收费公路发展的相关政策条例与发展历程吗？你了解我国收费公路的财务状况和投资逻辑吗？君妹儿带你一起来看看吧！

世界上没有真正意义上的免费公路，因为公路建设和维护都需要花费大量的资金。目前，公路建设资金来源主要包括财政投资和借贷（发行债券、银行贷款），公路建成后主要通过收取通行费和税收回笼资金。

美国的公路基础设施网络建设主要以政府主导的财政投资为主。资金来源主要以公路税收为主。年，美国政府通过《联邦资助公路法》，法案规定：州际高速公路由联邦政府和州政府按照9:1的比例出资。其中，联邦资金由“联邦公路信托基金”提供，这个基金的87.6%来自机动车燃油税，其余部分来源于大型车辆的销售税和使用税等。州政府会征收一系列汽车使用税费，包括每年的注册费、执照费、检查费和购买汽车时的销售税等。上世纪80年代之后，随着美国汽车拥有量的大幅提高，国家公路交通基础设施已超负荷服务，呈现老化态势。在州际公路建设高峰年代建设的公路，已经接近设计使用年限，进入翻修改造阶段。但由于道路修建的成本越来越高，加上地方各级政府普遍缺钱，负责道路管理维护的各州开始对一些原本免费的路段进行收费，专款专用于所收费路段的扩建及维修。目前，美国收费高速公路占高速公路总里程占比仅为3.6%。

征税在一定程度上是将建设费用分摊到全体纳税人，对于大部分行驶时间不使用高速公路的人来说这样的“收费”方式未免有失公平。根据我国《交通运输行业发展统计公报》数据显示，全国车购税收入仅能满足公路建设投资的18.7%。如保持目前每年1.5万亿元的投资规模，在不提高其他税税率新增其他税收投入，公路建设投资完全由车购税承担的情况下，车购税的税率至少要由现在的10%提高到50%。公路养护资金方面，替代原公路养路费等六费的燃油税无法满足公路养护需求，扣除原其他五费的支出，燃油税仅能满足养护需求的47%。若燃油税完全承担养护费用，燃油税税率需要提高到目前的2.1倍。无论是通过提高车购税税率还是提高燃油税税率的方式筹集公路建设和养护资金，不但对于经常在市区内开车、很少使用高速公路的人来讲不够公平，大幅度提高车购税税率反倒会影响汽车及相关产业的健康发展，进而影响宏观经济运行。

根据德国的经验，仅凭税收来维持一个国家的公路基础设施建设难度也超乎想象。年5月，德国联邦参议院批准了高速公路收费法案，自年起将对轿车收取通行费，这意味着德国高速公路将迎来全面收费时代。

从世界范围来看，通过收费政策发展高速公路成为多数国家的选择，尤其是近年来随着资金压力的增大和收费技术的快速发展，收费公路政策可行性愈发得以体现。收费公路政策基于“用路者付费”原则，体现了“谁受益、谁负担”的公平性原则。中、日、韩、意、法等国主要依靠收费公路政策建成国家高速公路网络，其中法国收费高速公路里程属欧洲地区最多，且价格昂贵。我国收费高速公路占高速公路总里程占比达到97.2%。下面着重介绍我国的高速公路收费政策。

从年开始改革开放，我国就面临着公路基础设施发展严重滞后的难题，制约了经济社会快速发展。然而，在全国范围建设公路需要庞大的资金，而刚开始大力发展经济的中国政府无法投入太多的资金进行建设。因此，年国务院确定了“贷款修路，收费还贷”的中国公路建设发展路线。年，交通部、财政部、国家物价局联合发布了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》（交公路字28号），中国的收费公路制度自此确立，并延续至今。

年7月，交通部、国家计委、财政部又下发《关于在公路上设置通行费收费站（点）的规定》的通知（交公路发号），将收取车辆通行费的收费范围扩展到集资、实行股份制改造、中外合资合作和外商独资建设或经营管理的公路。

年7月3日，第八届全国人大常委会第二十六次会议通过了《中华人民共和国公路法》。该法律历经年、年、年、年和年五次修订，其中第六章专门针对收费公路做出了明确规定。

表1《公路法》针对收费公路相关最新规定

序号

具体内容

第五十八条

国家允许依法设立收费公路，同时对收费公路的数量进行控制。除本法第五十九条规定可以收取车辆通行费的公路外，禁止任何公路收取车辆通行费。

第五十九条

符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，可以依法收取车辆通行费：

（一）由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；

（二）由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路；

（三）由国内外经济组织依法投资建成的公路

第六十条

县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者集资建成的收费公路的收费期限，按照收费偿还贷款、集资款的原则，由省、自治区、直辖市人民政府依照国务院交通主管部门的规定确定。

有偿转让公路收费权的公路，收费权转让后，由受让方收费经营。收费权的转让期限由出让、受让双方约定，最长不得超过国务院规定的年限。

国内外经济组织投资建设公路，必须按照国家有关规定办理审批手续；公路建成后，由投资者收费经营。收费经营期限按照收回投资并有合理回报的原则，由有关交通主管部门与投资者约定并按照国家有关规定办理审批手续，但最长不得超过国务院规定的年限。

第六十三条

收费公路车辆通行费的收费标准，由公路收费单位提出方案，报省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级物价行政主管部门审查批准。

第六十五条

有偿转让公路收费权的公路，转让收费权合同约定的期限届满，收费权由出让方收回。

由国内外经济组织依照本法规定投资建成并经营的收费公路，约定的经营期限届满，该公路由国家无偿收回，由有关交通主管部门管理。

年8月，国务院通过了《收费公路管理条例》，并与当年11月1日开始施行。年7月，交通运输部发布了《收费公路管理条例（修订稿）》。年8月，交通运输部形成了新的修订方案，正在征求相关部委和地方政府的意见，修改完善后将公开征求社会意见。目前条例相关规定如下表所示。

表2《收费公路管理条例》相关最新规定

序号

具体内容

第十一条

经营性公路建设项目应当向社会公布，采用招标投标方式选择投资者。

经营性公路由依法成立的公路企业法人建设、经营和管理。

第十四条

（一）政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。

（二）经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。

第十五条

（一）政府还贷公路的收费标准，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级价格主管部门、财政部门审核后，报本级人民政府审查批准。

（二）经营性公路的收费标准，由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级价格主管部门审核后，报本级人民政府审查批准。

第二十条

收费公路的权益，包括收费权、广告经营权、服务设施经营权。

转让收费公路权益的，应当依法保护投资者的合法利益。

第三十七条

收费公路的收费期限届满，必须终止收费。

政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的，必须终止收费。

收费公路政策对我国公路交通事业做出积极贡献的同时，也暴露出一些突出的问题，受到社会公众的质疑，主要表现为收费公路规模偏大，收费信息不透明，支出不规范、不合理，部分经营性收费公路的收益远远超过其合理回报水平，引起社会的强烈不满，急需进一步规范和完善。相比之下，国外收费公路政策具有一些值得我国学习的亮点，比如规范的特许经营制度、多样性的收费目的、公开的收支信息发布以及灵活的收费费率等。

起步建设阶段（-）

年，上海至嘉定高速公路建成通车，结束了我国大陆没有高速公路的历史。年，被誉为“神州第一路”的沈大高速公路全线建成通车，标志着我国高速公路发展进入了一个新的时代。

年建成的京津塘高速公路是我国第一条利用世界银行贷款建设的、跨省市的高速公路。为了集中力量、突出重点，加快我国高速公路的发展，年，交通部制定了“五纵七横”国道主干线规划并付诸实施，从而为我国高速公路持续、快速、健康发展奠定了基础。

到年年底，我国高速公路通车里程达到4,公里，10年间年均增长公里。相继建成了沈大、京津塘、成渝、济青等一批具有重要意义的高速公路，突破了高速公路建设的多项重大技术，积累了设计、施工、监理和运营等建设和管理全过程的经验，为年后的快速发展奠定了基础。

快速发展阶段（-）

在这个阶段，我国高速公路建设主要围绕“五纵七横”规划展开。从年开始，年均通车里程超过4,公里，年均完成投资1,亿元。年，全国高速公路里程突破1万公里；年底，我国高速公路通车里程突破2.5万公里，位居世界第二位；年底超过3万公里。除西藏外，各省、自治区和直辖市都已拥有高速公路，有15个省份的高速公路里程超过1,公里。年底，总规模约3.5万公里的“五纵七横”国道主干线贯通，国家高速公路网雏形形成，全国高速公路总里程达到5.39万公里。

成熟发展阶段（年至今）

这一时期我国的高速公路建设主要围绕年国务院审议通过的《国家高速公路网规划》展开。规划采用放射线与纵横网格相结合的布局方案，形成由中心城市向外放射以及横贯东西、纵贯南北的大通道，由7条首都放射线、11条南北纵向线和18条东西横向线组成，简称为“网”，总规模约11.8万公里。

我国目前收费公路里程占公路总里程比例较低，且以高速公路为主。截止年底，全国收费公路里程16.37万公里，占公路总里程的3.4%。其中高速公路13.26万公里，一级公路2.07万公里，二级公路0.95万公里，独立桥梁及隧道公里，占比分别为81.0%、12.6%、5.8%和0.5%。

全国收费公路里程比上年末净减少7,公里。其中，高速公路净增加8,公里，一级公路、二级公路、独立桥梁及隧道分别净减少2,公里、12,公里、公里。除高速公路之外，其他收费公路正在退出历史舞台。

年末，全国收费公路累计建设投资总额82,.9亿元，较上年末净增加6,.4亿元，增长8.6%。其中，累计资本金投入25,.2亿元，资本金比例31.1%；累计债务性资金投入56,.8亿元，债务性资金比例68.9%。年末，全国收费公路债务余额52,.5亿元，比上年末增加4,.8亿元，增长8.8%。其中，年末银行贷款余额4,.2亿元，年末其他债务余额7,.3亿元，占比分别为86.4%和13.6%。我国的收费公路投资债务依存特点明显，且以银行贷款为主。

目前，我国收费公路收支缺口依然较大，支出以偿还债务及利息为主。年度，全国收费公路通行费收入5,.2亿元，比上年增加.7亿元，增长12.8%；支出总额9,.7亿元，比上年增加.0亿元，增长5.3%；通行费收支缺口4,.5亿元，比上年减少.8亿元，下降2.8%。年度支出总额中，偿还债务本金4,.8亿元，偿还债务利息2,.7亿元，养护支出.9亿元，公路及附属设施改扩建工程支出.7亿元，运营管理支出.6亿元，税费支出.9亿元，其他支出32.9亿元，占比分别为54.1%、27.3%、5.8%、1.7%、6.9%、3.9%和0.4%。

年末，全国经营性公路里程7.28万公里，累计建设投资总额40,.5亿元，债务余额24,.7亿元，年通行费收入3,.8亿元，年支出总额5,.4亿元，分别占全国收费公路的44.4%、49.6%、46.5%、60.9%和56.7%。

经营收费公路业务的上市公司，主要依靠发行债券（直接融资）和银行借贷（间接融资）进行建设投资。以宁沪高速（.SH）为例，该公司2年于上交所上市。上市后公司累计融资1,.35亿元，其中首发募资6.3亿，发行债券融资亿，银行借贷融资.05亿，除IPO外并无其他股权融资记录。目前，上市公司资产负债率基本处于35%-65%之间。

近年来，整个行业的资产负债率中位值稳定下降，在一定程度上反映出目前我国上市公司体系中的高速公路已进入稳定运营的阶段。

表3收费公路上市公司年资产负债表摘要（单位：亿元）

项目

四川成渝

宁沪高速

福建高速

货币资金

28.01

2.69

7.42

存货

18.55

30.11

0.10

流动资产合计

60.46

46.02

11.72

固定资产

5.11

17.40

.28

无形资产

.07

.63

0.00

非流动资产合计

.39

.30

.64

流动负债合计

56.22

87.24

36.37

长期借款

.47

38.74

29.55

应付债券

25.00

39.70

0.00

非流动负债合计

.78

79.14

34.50

我国的收费公路建设通常采用BOT（build-operation-transfer）模式，即政府部门与投资方签订特许权协议：签约方承担该项目的投资、融资、建设和维护；在协议规定的特许期限内，准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；政府对该项目有监督权，调控权；特许期满，签约方将该基础设施无偿或有偿移交给政府部门。

《企业会计准则解释第2号》中规定：BOT业务所建造基础设施不应作为项目公司的固定资产，只能作为金融资产或无形资产入账。对于高速公路经营企业，这项无形资产即其获得的公路收费权。因此上市公司通常具有较大数额的无形资产，且占比较高。福建高速较为特殊，以固定资产入账。在分析相关公司时，应







































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